Tras la colonización española, el movimiento independista, liderado por el venezolano Simón Bolívar, abrazó la libertad, la educación y el progreso como banderas de una lucha política armada emprendida contra el yugo de la monarquía española, con más de 300 años de dominio sobre gran parte de América Latina. Expulsada la “Madre España”, hacia 1819, algunos países suramericanos, liderados por Bolívar, se unificaron como República de Colombia (conocida como La Gran Colombia), que se disolvió después, por la pugna de poder entre sus líderes. Con el tiempo, las disidencias entre partidarios centralistas y federalistas originaron respectivamente los partidos conservador y liberal; el primero arraigado en la tradición colonial de un gobierno central, con fe católica y apoyo del clero y, el segundo, veía, en la hegemonía de un poder central y la Iglesia, obstáculos para el progreso y avance de sus regiones y países. Este choque ideológico entre partidos de gobierno estableció un régimen jurídico políticamente desarticulado entre la educación religiosa y laica, pública y privada, centralista o federal, electiva u obligatoria, si bien los Planes de Gobierno, en mayor o menor intensidad, aportaron al impulso de la educación, que dejan atrás, en parte, la exclusión y el dogmatismo del modelo religioso español.

De este modo, la instrucción ajustada al deseo de un país ilustrado, pero católico, pobre y en crisis, subrayaba la importancia del papel del Estado para alcanzar el desarrollo industrial que impedía el antiguo modelo feudal colonial, por lo que promovía a la educación como medio de progreso; a través de la instrucción básica, en ciencias útiles, y el arte entendido como oficio, se incluyó en los planes de todos los niveles educativos el dibujo; se levantaron Escuelas de artes aplicadas a la industria, Escuelas de bellas artes, de artesanos, y museos, para aumentar la capacidad técnica de la población para la reconstrucción de un país en ruinas, científica y culturalmente atrasado. Los planes de gobierno en este lapso histórico, no obstante, las diferencias ideológicas, impulsaron reformas educativas para erradicar el analfabetismo, con promoción de la gratuidad y la obligatoriedad de la educación básica primaria para todos los colombianos, y medidas para el desarrollo de la educación en los niveles de secundaria, técnica y universitaria, que continuaron siendo un privilegio de clase social. Quizá por ello, la educación, tradicionalmente dogmática, prescriptiva, memorística y vertical persistió, el analfabetismo fue alto, y la educación de la mujer y las minorías étnicas y poblaciones rurales fue ampliamente desigual, hasta principios de siglo XX, aunque todavía la inequidad persiste. A pesar de las diferencias ideológicas entre partidos y planes de gobierno durante el transcurso del siglo XIX, los planes impulsaron la cobertura educativa regional y nacional, para conformar, a lo largo del siglo, un Sistema educativo administrado por el Estado, y fundado en los ejes de Instrucción, Inspección, y Administración, que configuraron, desde el siglo XIX, las bases del Sistema educativo colombiano.

La metodología de investigación, en Políticas educativas de Colombia en los planes de gobierno del siglo XIX, atiende al modelo cualitativo, en tanto indaga un fenómeno histórico mediante un análisis longitudinal de las políticas educativas en dicho periodo, con atención a un modelo de análisis histórico, basado en fuentes de información legal y académica, que no renuncia al análisis hermenéutico que la Historia supone como objeto de interpretación. Sin pretender ser crítico, historiográfico, o biográfico, el estudio trata de ofrecer un recorrido general de la legislación educativa más importante reglamentada en los planes de gobierno colombiano. Por lo mismo, el diseño de esta investigación apela al análisis de contenidos que la Ley infiere como documento puesto a circular como norma social y política de los planes de gobierno, en el intento de ir más allá del contexto jurídico, con perspectivas que proponen distintos autores como base de indagación teórica del problema. En este sentido, esos planes de gobierno establecieron las bases jurídicas para la administración, control, vigilancia y supervisión de la calidad, equidad e igualdad educativa de Colombia, en el marco del devenir político de un siglo, con una creciente ambición de los gobiernos por alcanzar el desarrollo de un país en desarrollo y en conflicto permanente.

Según los investigadores colombianos de la Historia de la educación en el país, el siglo XIX representa un espacio complejo de interpretación, en tanto, por una parte, establece el origen de los partidos políticos actuales, cuya ideología de algún modo nos atañe, por lo cual es común descubrir rápidamente un sesgo político, poco fiel a la Historia y sus devenires. Por otra parte, la investigación educativa actual supone un sesgo conceptual que rápidamente nos distancia de los modelos educativos tradicionales, ajenos a las búsquedas pedagógicas de nuestra época. De otro lado, también es evidente que la ingobernabilidad del país en el siglo XIX, la pugna de poderes, la guerra y la pobreza, sumados a la idea presupuesta de una educación excluyente, religiosa, memorística y desigual, asentada en el dogma, la moral, el castigo y la ley, como forma de disciplinamiento del sujeto educativo, delata un panorama desolador de la reforma misma del país, a pesar del avance de la educación como uno de los ejes políticos más importantes de su desarrollo y progreso. De allí que examinar la Historia educativa en los planes de gobierno posibilita cierto distanciamiento, capaz de dejarnos descubrir, en la ley misma, un diálogo con el pasado histórico de la educación colombiana, contrastado con investigaciones precedentes. Entonces, esta decisión metodológica permite plantear como interrogante: ¿Cuáles fueron los planes de gobierno en el siglo XIX y cómo posibilitaron el desarrollo del Sistema educativo colombiano, a pesar del conflicto y la pobreza del país? Así, esta respuesta señala la necesidad de fuentes de información legal, organizada cronológicamente, para posibilitar su comprensión, y la continuidad y enriquecimiento de la investigación del problema.

Tras la invasión de 1492, el imperio español implantó en América Latina el sistema político, económico, religioso, cultural, y educativo que acontecía en Europa, limitado al retraso medieval de España. El proyecto de colonización alcanzó el territorio colombiano, hacia 1501, a través de la Guajira y, en poco tiempo, mediante el genocidio, la doctrina, la ley, el castigo, el trabajo forzoso, y los virus que diezmaron la población, España aplastó la organización política y económica, la cosmogonía, las tradiciones y costumbres ancestrales, además del lenguaje, y la práctica de un modelo autóctono de educación doméstica, parental y comunitaria, guiada por la autoridad y la transmisión de ancianos, padres y mayores. En este choque cultural, que perduró más de tres siglos, la Época Colonial, fue el reflejo de una monarquía medieval, amplificada por la economía feudal, la doctrina católica, la educación religiosa y la desigualdad política, social y económica entre clases sociales, razas y géneros. De allí que la Iglesia considerara a sus maestros en función de su origen español y de sus actitudes morales.² Según Helg,³ en la Nueva Granada (actual Colombia), la educación pública fue un mecanismo ideal de uniformidad, control, vigilancia y mantenimiento del orden, que permitió la difusión de las ideas políticas y religiosas, que favorecieron el mantenimiento de la productividad económica de España y la Iglesia, al establecer escuelas para varones en conventos y monasterios. Más

tarde, para el siglo XVII, señala Restrepo,⁴ dominicos y jesuitas expresan la necesidad de constituir los Studium Genérale, que fueron base de las corporaciones universitarias y de los estudios en la provincia por más de dos siglos. Hacia finales del siglo XVIII, subraya García,⁵ “debido a la influencia de la Ilustración, cesó la transición de la educación doméstica a la educación colonial y se produjeron rupturas culturales que permitieron el surgimiento de nuevas instituciones sociales”.

En este sentido, en la Cédula Real, del 14 de agosto de 1768, España declaró que la educación no podía quedar ni bajo el dominio religioso, ni familiar y doméstico, cuando plantea la necesidad de escuelas públicas, maestros de primeras letras, y el control y vigilancia de la instrucción pública por el Estado. Además las Reformas Borbónicas, de Carlos III, Carlos IV y Fernando III, trazaron un reordenamiento de poderes entre la “institución eclesiástica y la instrucción civil que rescatan para el poder de la corona su soberanía en diferentes dominios que como el de la educación que estaban hasta el momento bajo la potestad y control de las órdenes religiosas”.⁶ Estas medidas llevaron a la búsqueda de progreso a través de una educación laica, y científica, como factor de modernización de la Corona española y sus colonias, con expulsión de los jesuitas, en 1767, de la Nueva Granada, aprobación de la Cédula Real de 1778, el Plan Educativo de Moreno y Escandón, que solo se ejecutó de 1774 a 1779.⁷ El plan se fundó en la visión científica de José Celestino Mutis, que incluía la enseñanza de física, matemáticas y trigonometría.

El Plan Educativo de Moreno y Escandón, surgido desde 1774, “recomendaba la inspección a establecimientos privados con el fin de que se acogieran a las normas oficiales”;⁸ además, ordenaba crear “una universidad pública con autonomía en el nombramiento del personal del gobierno”⁹ donde “el rector fuera un seglar”.¹⁰ Según el parecer de Velásquez,¹¹ el Plan se relacionaba con la revolución cultural que, en el plano internacional, significó la Ilustración, que tocó incluso a la retrasada España, y a sus dominios coloniales, y que, en el Virreinato de la Nueva Granada, se expresó posteriormente en la empresa científica que lideró Mutis, desde 1873, mediante el proyecto que se denominó la Real Expedición Botánica del Nuevo Reino de Granada, que duró 30 años y contribuyó a socavar los fundamentos de la educación colonial, con “métodos y procedimientos, [que] proporcionaron un cambio en la educación (…) enciclopedista y adoctrinante”.¹²

En el parecer de Leal,¹³ Mutis aportó de forma indirecta al progreso social, y la evolución política de la Nueva Granada, por su concepción ilustrada de la naturaleza, para enfrentar la opinión de los dominicos, que aún mantenían el sistema geocéntrico de Ptolomeo y condenaban el de Copérnico, que defendió Mutis, por ser contrario a las Sagradas Escrituras. Mutis formó discípulos educados en las ideas de la Ilustración, en la razón y el estudio, enseñanzas que se diseminaron entre sus congéneres en tertulias literarias hasta cuando se cuajó el movimiento estudiantil revolucionario, de donde derivó el alzamiento en armas que dio fin al dominio español, entre 1810 y 1819: “Baste decir que, si los generales ganaron las batallas, fue la inspiración y el aliento de aquel gaditano tranquilo lo que nutrió de ideales a la República”,¹⁴ cuyos principales protagonistas “habían sido todos formados por Mutis, como Jorge Tadeo Lozano, su sobrino Sinforoso Mutis y Antonio Nariño, que fue quien tradujo por primera vez al castellano la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano”;¹⁵ además, incidió en otros próceres, como Francisco de Paula Santander, y Francisco José de Caldas, “gentes que empezaban a plantearse problemas de la economía, la creación de riquezas y lo que en el siglo XX se designó como desarrollo económico” (Silva, 2016).

En el Período de Independencia de Colombia, las guerras contra la Corona española en América Latina comenzarían en 1810, con rebeliones en Buenos Aires, México, Chile y Colombia, cuando España, según Pío Moa, citado por Velásquez, “sufría el mayor desorden sin posibilidades de enviar refuerzos para ahogar las insubordinaciones”.¹⁶ Entre 1816 y 1819, durante el Virreinato del Nuevo Reino de Granada, España recuperó el territorio, pero lo perdió definitivamente en 1819, a manos del movimiento independentista, que ese mismo año proclamó la unificación de los virreinatos libertados, en la primera Constitución Nacional, donde las actuales República de Colombia, Venezuela y, después, Ecuador, se unificaron como República de Colombia, con capital en Santafé (Bogotá-Colombia) y gobiernos locales, dirigidos por Bolívar, como presidente. Esta unidad regional, conocida como La Gran Colombia, solo perduró hasta 1830, dados los conflictos ideológicos entre sus líderes.

En cuanto a la dirección de la educación, en la Constitución Nacional de 1819, en su Artículo 1, se ordenó que “el patronato, dirección y gobierno de los colegios de estudios y educación establecidos en la República, pertenecen al gobierno, cualquiera que haya sido la forma de su establecimiento”. No obstante, Bolívar mantuvo el Sistema educativo colonial con fe católica, y poco cambiaron las relaciones entre Iglesia y Estado. La educación profesional se concentró en las elites, y la organización de un Sistema de educación pública fue una de las prioridades. Según Bolívar, un “hombre de genio, que conozca el corazón humano y que lo dirija con arte, un sistema sencillo y un método claro y natural son los medios eficaces por donde la sociedad puede hacer, en pocos días, extraordinarios y brillantes progresos”.¹⁷ Después, en 1820, Bolívar decretó la educación elemental, mediante Escuelas de Primeras Letras. El objetivo del Plan fue estimular el nivel académico y el conocimiento científico, aunque conservó la orientación religiosa. Sin embargo, la lucha política entre líderes suscitará la división de la Gran Colombia, y la polarización entre centralistas y federalistas, que originaron en Colombia los partidos conservador y liberal, cuya disputa, desde el siglo XIX, ha generado guerras civiles e inestabilidad social, con repercusiones en los conflictos internos actuales. No obstante, en medio de este panorama, el Sistema educativo colombiano tuvo un desarrollo lento, pero continuo, como eje central del progreso y desarrollo del país, para ser parte fundamental de las políticas públicas de los planes de gobierno, y de las Constituciones Nacionales de 1819, 1821, 1832, 1853, 1886 y la actual Constitución de 1991.

En el Congreso Constituyente de 1821, donde se establece la Constitución de Cúcuta, se “reconoce la necesidad de promover la instrucción pública, como uno de los medios más poderosos y seguros para consolidar la libertad e independencia, y decreta entre otras normas”, en la Sesión del 28 de julio, Artículo 1°: Se suprimen todos los conventos de regulares que no tengan por lo menos ocho religiosos de misa. Artículo 2: Los edificios de los conventos suprimidos se destinarán a colegios o casas de educación. En la Sesión del 28 de julio, Acta 98, el Congreso consideró: 1 Que la educación pública es la base y fundamento del gobierno representativo y una de las primeras ventajas que los pueblos deben conseguir de su independencia y libertad. 2 Que, establecido un buen sistema de educación, es preciso que la Ilustración se difunda en todas las clases, con lo cual conocerán sus respectivos deberes, promoviéndose de este modo el sostenimiento de la religión y de la moral pública y privada. También, decretó el establecimiento de un colegio o casa de educación en cada provincia, que podrían ofrecer cátedras, de derecho civil patrio, canónico, natural, y de teología dogmática, o cualquier otra, para obtener grados universitarios. El plan de estudios sería uniforme; lo formaría el gobierno supremo, quien se encargaría, también, de la reforma de colegios particulares. La dotación de los colegios la aplicarían los gobiernos provinciales. Además, se decretó la creación de Escuelas de primeras letras, y que el poder ejecutivo debería fomentar el estudio de la agricultura, el comercio, la minería y las ciencias militares para la defensa de la República.

En el Acta 104, de la Sesión del 2 de agosto, se reglamentó la instrucción obligatoria, pública o privada, de los niños de 6 a 12 años en Escuelas de Primeras Letras, que se incorporarían a los colegios y casas de educación, y, en los lugares con más de 100 habitantes, se estableció que: 1° la educación que se da a los niños en las escuelas de primeras letras debe ser la más generalmente difundida, como que es la fuente y origen de todos los demás conocimientos humanos. 2° Que sin saber leer y escribir los ciudadanos no pueden conocer fundamentalmente las sagradas obligaciones que les imponen la religión y la moral cristiana, como tampoco los derechos y deberes del hombre en sociedad para ejercer dignamente las primeras, y cumplir los últimos con exactitud. Entre las normas para la administración pública de la educación, se destacó la obligatoriedad y responsabilidad del Estado, las gobernaciones, alcaldías en provincias, pueblos y villas, y de padres y vecinos, para el financiamiento de la instrucción infantil, con atención a los costos de salarios, dotaciones e infraestructura, con presupuesto público fijado, donaciones obligatorias y voluntarias, o multas de los pobladores, si fuere necesario. También, se organizó la administración de la instrucción pública, con dirección, supervisión, planeación, y financiación desde el poder ejecutivo, en tanto se le delegó la creación de un método uniforme, reglamentos para el gobierno y la economía de las escuelas, aprobar certámenes, y mandar componer e imprimir cartillas, libros e instrucciones necesarias para la uniformidad y perfección de las escuelas. Igualmente, se le delegó establecer en las primeras ciudades escuelas normandas del método lancasteriano, o de enseñanza mutua, para que de allí se difundieran a todas las provincias. Además, Sobre establecimiento de colegios o casas de educación en las provincias, reglamentó que cada colegio o casa tendría por lo menos dos cátedras, una de gramática española, latina y principios de retórica, otra de filosofía y de los ramos de matemáticas que se juzgaran más importantes a los moradores de la provincia.¹⁸

Por otro lado, se le asignó al director de estudios, en cada provincia, la función pública de dirección de las escuelas; y se reconoció al gobernador como garante de la calidad educativa, con orden de que “supervigilen” las escuelas, al cuidar de que se cumplieran las disposiciones, con visitas de tiempo en tiempo, o delegar personas de su confianza, reformar los abusos y hacerlas caminar a su perfección. Los cabildos cuidarían, también, de sus escuelas, y en las parroquias o pueblos donde no residiera cabildo, los curas serían inspectores inmediatos, a los que se encargó el mayor cuidado y vigilancia. Se dispuso, además, de la responsabilidad de los gobernadores para el nombramiento de los maestros, previo examen de una comisión municipal. Los salarios serían mensuales, y asignados por los gobernadores, proporcionalmente a la población y riqueza de la ciudad, con otorgamiento de una casa para la escuela y los demás útiles necesarios. En los pueblos de indígenas, las escuelas se dotarían de lo que produjeran los arrendamientos del sobrante de los resguardos. El Estado, también, ordenó a los jueces respectivos, levantar un padrón o censo de los niños en edad escolar, y exigirles a los padres les dieran educación, so pena de multa, a excepción de los pobres, o con impedimentos certificados por el juez, el cura y tres vecinos. Respecto a la educación de la mujer, se establecieron los mismos derechos para las Escuelas de niñas en los conventos de religiosas, y se mandó la enseñanza del bordado y el tejido para las niñas, si bien aún no se le reconoció el derecho a la mujer a la educación secundaria y a profesionalizarse.

La Ley sobre organización y arreglo de la instrucción pública de 1826, Reformas de Santander (modificada en 1827), se dio en un contexto de dispersión y de emancipación política. Según Pardo,¹⁹ el plan de estudios tuvo como objetivo integrar la educación a las necesidades del desarrollo económico y el progreso social. Según Fajardo et al., ²⁰ en la primera y segunda enseñanzas elementales, se ordenó crear escuelas primarias de parroquia, casas de enseñanza en cabeceras de cantón, y cátedras en colegios nacionales y universidades departamentales de la Gran Colombia. Además, se mandó el acceso a tres universidades centrales, en las capitales de Cundinamarca, Venezuela y Ecuador, para que “abracen con más extensión la enseñanza de las ciencias y las artes”. Para el cultivo de las artes, las letras, las ciencias naturales y las exactas, la moral y la política, se ordenó la creación de una academia nacional; para la promoción de las artes útiles, la agricultura, el comercio, la minería y la navegación, también habría escuelas especiales y sociedades departamentales y, por último, un museo para la enseñanza de la arquitectura, la geometría, el dibujo y la topografía. En el Artículo 6, se reglamentó que la dirección y el control del Estado sobre la enseñanza corresponderían a una dirección general de instrucción pública, compuesta de tres directores y un secretario. Entre sus funciones, estaba dirigir los establecimientos de enseñanza pública y promover la mejora de la enseñanza; formar los reglamentos educativos y de administración, aprobados por el Congreso; así como velar por la producción y traducción de textos, el aumento de las bibliotecas públicas, y visitar los establecimientos de enseñanza para su vigilancia. En las capitales de los departamentos habría subdirecciones de instrucción pública, que ejercerían vigilancia en sus respectivos territorios.

En la Reforma de Bolívar de 1828 se derogaron algunas de las reformas anteriores y se proscribió la enseñanza de la filosofía del inglés Jeremy Bentham. La reforma no duraría, al agudizarse el conflicto político entre los líderes de la Gran Colombia (1827-1828), la guerra Grancolombo-peruana (1828-1829), y la oposición que generó el Decreto Orgánico de Bolivia (1928), en el cual Bolívar proclamó su poder supremo, con presidencia vitalicia y hereditaria, lo que llevó a la disolución de la Gran Colombia, tras la muerte de Bolívar ese mismo año.

Hacia 1832, el territorio nacional tomó el nombre de Nueva Granada (1832-1861), y se estableció la Constitución Nacional de la Nueva Granada de 1832, donde se conformó la Dirección de Instrucción Pública y comisiones para los diferentes niveles educativos: primaria, secundaria y universidades. Santa Fe de Bogotá pasó a ser su centro administrativo e instancia de resolución de conflictos, para concentrar la institucionalización del saber, en escuelas, colegios, universidades, jardines botánicos y observatorio astronómico. Además, el poder ejecutivo también autorizó a los particulares a abrir instituciones educativas. La Dirección “dispone emplear el sistema Lancasteriano, de origen inglés. Reglamenta la carrera del magisterio, los sueldos, y la pensión de retiro de los maestros al cumplir 20 años de servicio”.²¹ Hacia 1835, se crearon, en el territorio colombiano, centros educativos, en diferentes regiones, principalmente en áreas rurales, como Mompox, Cartagena de Indias, Tunja y Popayán, considerados sitios de altos índices de analfabetismo y deserción escolar.²²

De 1837 a 1841, el Gobierno de José Ignacio de Márquez Barreto implementó la Ley de supresión de los conventos menores, con consecuencias como una sublevación religiosa en Pasto, que se convirtió en una guerra nacional, por el federalismo, conocida como Guerra de los Supremos, contexto en que la principal preocupación del gobierno en la administración de la educación fue la creación de escuelas primarias en todas las poblaciones.

Tras la guerra civil, en la Reforma Constitucional de 1843, sancionada por el presidente Pedro Alcántara Herrán (1841-1845), y redactada por Mariano Ospina, ministro del interior, se daría una reforma que sometió a las provincias al poder central. Se abolió la libertad de prensa, con imposición de censura a la educación, la prensa y los libros que difundían las ideas liberales. Se prohibió la libertad de cultos e impuso la religión católica. Se impulsó la instrucción pública primaria, con introducción de un nuevo plan educativo, donde se eliminaron todas las reformas educativas de Santander y establecimiento de un modelo de educación confesional, controlado por las jerarquías católicas. Hacia 1842, Ospina redactó la Ley 21 de 1842. Decreto Orgánico de las universidades, y reglamentó la educación primaria y normalista, con un decreto de severa disciplina y dirección religiosa en las universidades.

Hacia 1850, según Cifuentes y Camargo,²³ se darían profundos cambios políticos, económicos, y sociales. Dadas la escasez fiscal y la inestabilidad política, fue escaso el progreso en la educación primaria, secundaria y profesional. Sin embargo, se dio el surgimiento de diversos establecimientos, que convirtieron a la educación en una empresa de libre competencia, a través de la Ley de libertad de Enseñanza de 1850.

En 1853, con la Constitución de la República de Nueva Granada (mayo 20 de 1853), se decretó la libertad de enseñanza con una descentralización administrativa y fiscal que significó una disminución de erogaciones a la Iglesia y sus establecimientos escolares, lo que generó el exilio de muchos sacerdotes y miembros del alto clero, lo que estimularía la creación de escuelas privadas laicas, la libertad de enseñanza y la municipalización de la escuela primaria.

De acuerdo con Cifuentes y Camargo,²⁴ en el gobierno de José Hilario López (1849-1853) se dio la reforma escolar de 1870, llamada “La edad oro de la educación”, y se plasma, en el Decreto Orgánico de Instrucción Pública Primaria (1870), el deseo de una instrucción pública, gratuita, laica y obligatoria. Según Jaramillo,²⁵ el Decreto Orgánico organizó el Sistema educativo en tres sectores de acción: enseñanza, inspección y administración. Se creó la Dirección General de Instrucción Pública, adscrita al Ministerio del Interior, más tarde Ministerio de Instrucción Pública. La Dirección General tenía funciones amplias “para formular los programas de enseñanza, fijar textos y publicarlos, organizar bibliotecas escolares, llevar estadísticas educativas, proponer candidatos para dirigir las Escuelas Normales Nacionales, suspender los Directores de Educación de los Estados Federales por mal desempeño de sus funciones, etc.”. El decreto estableció la Dirección de la instrucción pública por el Poder Ejecutivo, además de estas normas:

Por otra parte, según Jaramillo,²⁶ el Decreto prohibió las discriminaciones raciales y sociales, señaló principios de formación moral, “el cultivo de todas las virtudes que son el ornamento de la especie humana y la base sobre que reposa toda sociedad libre”; recomendó la libre discusión, la decisión racionalmente tomada, y aspiró a incorporar a la enseñanza el método de las ciencias experimentales y los principios de la pedagogía ilustrada de los siglos XVIII y XIX de Pestalozzi y Fröebel. Además, introdujo la obligatoriedad y la neutralidad religiosa en la escuela elemental, lo que dio lugar a un largo y complejo conflicto con la Iglesia y amplios sectores de la opinión pública, que “chocaba además con los obstáculos propios de un estado pobre, sin recursos económicos y humanos para garantizar la enseñanza a la población escolar”. En la organización de las Escuelas Normales, se estableció una misión de pedagogos alemanes, y la publicación de la Revista Escuela Normal, que se publicó durante siete años. El Decreto “Organizaba la inspección escolar y establecía por primera vez con claridad el sistema tripartito de sostenimiento del sistema educativo”.²⁷ Hacia el 20 de julio de 1886, se creó la Escuela Nacional de Bellas Artes de Colombia, en Bogotá, que respondía a la “construcción simbólica de un Estado que se auto proclamaba moderno”.²⁸

En la Reforma de Núñez (1886-1892), conocida como el Plan de la Regeneración, se dio la vuelta al Sistema nacional de educación, a través de la centralización, y se empezó por la escuela primaria. La consigna era tener una sola escuela supervisada por el Gobierno a través de la creación del Ministerio de Instrucción.²⁹ Se dio la re-catolización del Sistema educativo, con el Artículo 41 de la Constitución de 1886, y el Decreto 095 de 1886, por el cual se organizó la instrucción pública primaria, y se consolidó el Concordato de 1887. En el Decreto 402 de 1887 y las Leyes 49, 89 y 92 de 1888, se reglamentaron la instrucción pública primaria y secundaria en los establecimientos oficiales. Se reiteró que correspondía al gobierno reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública; se regularon las Escuelas Normales y la instrucción pública secundaria en la Universidad Nacional de Colombia. Además, mediante la Ley 149 de 1888, el gobierno dispuso que gobernadores, asambleas, prefectos y concejos de los distritos, tendrían la obligación de apersonarse de la educación en sus territorios. Se crearon inspecciones provinciales de instrucción pública. No obstante, la norma no se aplicó debidamente, lo que llevó a que los Departamentos cubrieran los costos que correspondían a la nación, y que se presentara una confusión en las competencias de las entidades territoriales. Por su parte, las Asambleas Departamentales se ocuparon de reglamentar, dentro de su competencia, el fomento de la instrucción pública primaria.

En la Reforma de Liborio Zerda, ministro de Educación, mediante el Decreto 0429 de 1893 (20 de enero), se organizó la instrucción primaria en un sistema basado en la Enseñanza, la Inspección, y la Administración, con funciones integradas. Según Cifuentes y Camargo,³⁰ el plan buscaba trazar normas de organización nacional para la enseñanza, atravesando las adversidades de la guerra civil de 1895 y la Guerra de los Mil días de 1899 a 1902, y extendió el desarrollo de las propuestas congregacionales. El Decreto normalizó la Enseñanza, las Escuelas Primarias y Normales, la Inspección y la Dirección y, entre otras disposiciones, atendió las normas de escuelas de varones, y demandó que señoras respetadas dirigieran las escuelas de niñas, y autorizó la apertura de escuelas de ambos sexos, si fuera necesario, con dirección femenina, para iniciar, con ello, la educación mixta. También, ordenó la anexión de una escuela primaria en cada Escuela Normal, para los ejercicios prácticos de los métodos de enseñanza, lo que reguló por primera vez la práctica docente. El Decreto organizó especialmente la inspección, como eje mediador entre el Estado, la escuela y la sociedad, con otorgamiento de funciones de control y vigilancia del acontecer educativo, tanto dentro como fuera del plantel, al entender que “todos los esfuerzos que se hagan por el Gobierno para desarrollar la instrucción popular, son estériles si no van acompañados de una poderosa y activa inspección”. Por ello señaló que: “toda Escuela debe componerse de dos funcionarios; el que enseña a los niños y el que inspecciona y dirige al Maestro y hace efectivos el cumplimiento de los Reglamentos y la asistencia de los alumnos”. La responsabilidad pública de la marcha y dirección de la inspección educativa se delegó al poder ejecutivo, se organizó en Inspección local, provincial, departamental y general y se definieron sus funciones.

La inspección local se estableció civil y ad honorem, a cargo de un inspector principal, y un suplente, preferiblemente un párroco, con funciones para vigilar, dentro y fuera de las escuelas, el seguimiento de la moral cristiana, la conducta, la disciplina, el respeto cívico y la urbanidad “vigilando que se cumplan las regulaciones y disciplina de la Escuela, su salubridad, las faltas cometidas, el carácter y conducta de los alumnos, el sistema correccional empleado y el efecto que haya surtido los progresos de la enseñanza”. También, ordenó vigilar la eficacia o inconvenientes de los sistemas empleados, las dificultades para la buena marcha de la escuela, y los medios de vencerlas, al informar de los descuidos o negligencias de las autoridades “que directa o indirectamente puedan tener alguna influencia en el progreso de la educación de los niños”. El inspector local debía conformar o asignar anualmente el pensum, previa aprobación del Ministerio, y hacerlo cumplir estrictamente por los maestros. Además, debía evaluar las condiciones locativas, salarios, recursos y dotaciones, entre otros. Para cumplir este propósito, se le encargó efectuara visitas sorpresivas, para evaluar la enseñanza, además de encargarse de establecer diagnósticos, censos, exámenes institucionales, y presentar mensualmente, al Gobernador y anualmente al Gobierno, un informe escrito de los resultados obtenidos en las visitas, de las observaciones hechas y de las medidas que se necesitara adoptar para mejorar el servicio de las Escuelas.

La Inspección Provincial se puso a cargo de los inspectores provinciales, quienes debían, entre otras funciones, visitar cada mes a las Escuelas locales, por turno riguroso; instruir a los Inspectores locales, ofrecer clases modelo, vigilar los métodos de enseñanza, examinar los informes de maestros e inspectores; llevar y rendir cuentas de libros, útiles y recursos de enseñanza, con vigilancia de los dineros y el pago de salarios. También, debía conformar el censo de alumnos, maestros y empleados de la Provincia, y entregar anualmente una relación de las rentas y gastos de la instrucción primaria en la Provincia, con visita, además, dos veces al año, a las Oficinas de recaudación. Así mismo, si se necesitaba, debería convocar a los Concejos municipales, y proponer la creación de nuevas escuelas urbanas y rurales, con entrega de un informe mensual al Secretario de Instrucción Pública sobre la marcha de la instrucción en la Provincia, para proponer las medidas que reclamaran su desarrollo. Según Berrío y Franco,³¹ la inspección, en el plan, trataba de concretar la presencia del ejecutivo en la escuela, “que se componía de dos funcionarios: el maestro que enseña a los niños, y el inspector que dirigía al maestro y vigilaba el cumplimiento de los reglamentos y control de la asistencia”. A este régimen se añadía el “policía escolar”, con la función, por fuera de la escuela, de vigilar el comportamiento de los niños en la calle, y visitar las casas cada vez que faltaba algún alumno.

La Inspección Departamental se delegó en los Secretarios de Inspección Pública de los Departamentos, a quienes se les otorgaron funciones similares a las correspondientes a los inspectores provinciales, pero para atenderlas en el Nivel departamental, con entrega al Ministerio de Instrucción Pública, por conducto del Gobernador, de las medidas que juzgaran conducentes al progreso de la instrucción.

La Inspección General o Suprema Inspección “pertenece al Gobierno y la ejerce el Ministro de Instrucción Pública; para este efecto, se entenderá directamente con el Gobernador del Departamento”. El Gobernador debía entregar al Ministro de Instrucción Pública, al terminar el año escolar, un informe pormenorizado sobre todos los asuntos relacionados con la Instrucción Pública de la Secretaría respectiva, en que indicara las medidas que debían adoptarse para impulsar la enseñanza. Para elaborar este informe, se tendrían en cuenta los informes de los Maestros de Escuela, Inspectores locales y provinciales, los cuadros de estadística escolar, documentos sobre la marcha de Escuelas y Establecimientos de enseñanza del Departamento, estudios y observaciones sobre el régimen escolar. El Decreto ordenó la sincronía entre instancias legislativas, administrativas y civiles involucradas en la inspección, que también se ejercería sobre todos los funcionarios de Instrucción pública, con el deber de dar aviso de omisión o descuido de un superior.

El Decreto delegó en el maestro la Dirección y la enseñanza escolar, con orden de esforzarse “para elevar el sentimiento moral y religioso de los niños” al cuidar de instruirlos en los derechos y deberes que tenían los colombianos. La enseñanza “no se limitará a la instrucción, sino que comprenderá el desarrollo armónico de las fuerzas del cuerpo, de los sentidos y de todas las facultades del alma” y se acomodaría a las diferentes edades. El maestro “se hará amar y respetar de sus discípulos, dándoles trato benévolo y afable, pero conservando la firmeza de carácter necesaria para hacerse obedecer de ellos y para corregir sus defectos”. Se le otorgó plena autoridad sobre los niños “en todo lo que se refiera a su educación, y deben vigilar incisamente su conducta, no sólo dentro de la Escuela, sino fuera de ella, excepto dentro de los límites de la casa paterna”. Por las funciones que ejercía, era uno de los primeros funcionarios del Distrito; por tanto, tenía el deber de arreglar su conducta, ser ejemplo de todos los ciudadanos, y tenía severamente prohibido el trato con personas de mala conducta, tabernas y casas de juego; las faltas graves contra la moral, así en su vida pública como en la privada, se sancionarían con la pérdida del empleo.

Más tarde, en el Decreto 01 de 1894, expedido por Tomás Herrán, Secretario de Instrucción Pública de Antioquia, se reglamentaron, en este Departamento, las Escuelas Rurales y Alternadas. En la época existían 127 Escuelas Rurales. Los horarios podían modificarse por recomendación de los maestros en acuerdo con el inspector provincial y se especificaron los contenidos en religión, lectura y escritura, aritmética, urbanidad, nociones de geografía, de agricultura y de dibujo lineal, y costura para las niñas. En el primer año, se intensificó lectura, escritura y aritmética, y esta última en el segundo.

Hacia 1896, debido al Vicepresidente Carrasquilla, mediante la Ley 59 (octubre 31) sobre fomento de Escuelas de Artes y Oficios, y el Decreto 222 de 1897 (28 de mayo), sobre aplicación de la Ley 59 de 1896, se ordenó la creación, en Bogotá, de una Escuela de Artes y Oficios para jóvenes entre quince a veinte años, que debían “poseer nociones de lectura, escritura, aritmética y doctrina cristiana”. En su Artículo 6°, estableció que: “En esta Escuela deberán darse enseñanzas prácticas de herrería, fundición de metales, mecánica, armería, tornería y calderería, y de otros oficios análogos. Los alumnos tendrán la obligación de concurrir al Instituto nacional de artesanos, o recibir la instrucción científica que sea aplicable a los conocimientos prácticos que han de adquirir en la Escuela”. En Antioquia, desde 1873, funcionó la Escuela de Artes y Oficios en el Colegio del Estado (Universidad de Antioquia) y, en Bogotá, desde 1890, el Colegio Salesiano León XIII de Artes y Oficios; en el colegio, los estudiantes forjaban una vida útil, con aprendizaje de carpintería, sastrería, zapatería y talabartería.³²

Al llegar 1899, se inició la Guerra de los Mil días, que duró hasta 1902, y se caracterizó por el enfrentamiento entre el ejército y las guerrillas liberales, dado el interés del conservador Miguel Antonio Caro de perpetuarse en el poder, lo cual causó malestar, tanto en las élites como en los sectores populares. El conflicto redujo a la mitad a la población y afectó la educación de los colombianos víctimas del conflicto, lo que impidió el desarrollo económico, educativo y cultural y cerró escuelas y algunos programas universitarios por aulas vacías, ya fuera por la prestación del servicio militar obligatorio, el trabajo forzado por las vicisitudes económicas, la desaparición o la muerte violenta de estudiantes y maestros. Por ello, al comenzar el siglo XX, no había casi niños en las escuelas que prestaban servicio, dado lo cual el gobierno implementó de nuevo el Decreto de 1872, según el cual los estudiantes de la zona urbana estudiarían la primaria en seis años y los campesinos en tres, con el ánimo de paliar la situación de vulnerabilidad de las poblaciones rurales.

Según Cifuentes y Camargo,³³ desde sus inicios hasta 1904, el gran esfuerzo de Colombia en el siglo XIX fue su definición como Estado, limitado por “Las divisiones entre los movimientos federalistas y centralistas y entre los partidos liberales y conservadores [que] convierten esta definición en un proceso violento” (p. 29). Se debe recordar que, al inicio del siglo XIX, Colombia enfrentó complejos procesos de transformación social, cultural, económica, religiosa y política, que desencadenaron la Independencia de la monarquía española y la subsiguiente guerra de oposición ideológica extrema entre líderes independistas y los partidos que fundaron en la República. Esa lucha de intereses políticos originó decenas de conflictos armados y, al menos, nueve guerras civiles, como la guerra de 1830, la Guerra de los Supremos, las guerras de 1851, 1854, 1860, 1876, 1885, 1895, y la Guerra de los Mil Días, al finalizar el siglo. De acuerdo con Cifuentes y Camargo,³⁴ las repercusiones educativas de este conflicto político, según Sarmiento (1993), “significó (…) un trauma especialmente sensible, en medio de un esfuerzo continuado por definir sus características como sistema” y, además, al ser “los objetivos de la educación lo más característico y elemento básico en la construcción de la organización social” (p. 29), de allí la importancia de conocer la Historia de la legislación de los planes de gobierno del siglo XIX, como alternativa clave para comprender una época en que, en medio de la guerra, el país gradualmente avanzó, mediante el impulso a la educación, como emblema de progreso e instrumento útil, adaptable a las ideologías de los planes de gobierno.

De acuerdo a la memoria histórica de la legislación colombiana, durante el transcurso del siglo XIX, los planes de gobierno muestran que el país no logró superar la domesticación católica y su modelo doctrinal, vertical y memorístico heredado de la Colonia y, aunque se impulsó la ciencia y la gratuidad de la educación básica primaria, la educación secundaria y superior continuaron centradas en las élites.

A pesar del conflicto armado entre liberales y conservadores y su lucha violenta por el poder a lo largo del período, los planes de gobierno lograron establecer un Sistema educativo con eje en la instrucción, la inspección y la administración, con la responsabilidad social del Estado, la Familia y la Sociedad para garantizar el derecho a la educación de los colombianos.

Además, los planes de gobierno establecieron políticas de vigilancia al Sistema educativo, mediante la inspección, como mediador entre el Estado, la escuela y la sociedad, con funciones de control y vigilancia del acontecer de la enseñanza, la moral y la conducta de los actores educativos, incluso por fuera del plantel. Los planes de estudio, funciones docentes, institucionales y administrativas, se reglamentaron, vigilaron, castigaron y supervisaron, mediante instancias de supervisión e inspección interna, local, municipal, departamental y nacional.

La intensidad científica, humanística y religiosa de los planes de estudio varió según la ideología política del plan de gobierno; sin embargo, coincidió en instrumentalizar la educación como vehículo para alcanzar el desarrollo económico e industrial del país, con mano de obra calificada que atendiera las demandas de la naciente clase industrial, que reclamaba desarrollo técnico, económico y cultural, lo que impulsó normas para la creación de infraestructura en todos los niveles educativos, la mejora de la calidad, cobertura y equidad educativa, con integración de las poblaciones rurales, étnicas y femeninas, fomento de la educación inicial, primaria, secundaria y universitaria, al concertar como necesarias fuentes de progreso las ciencias, las Escuelas de artes y oficios, Escuelas de bellas artes, Escuelas de artesanos y museos.

Aunque la formación, la práctica y el empleo docente se impulsaron como parte importante de la reforma educativa en los planes de gobierno, la educación no logró modernizarse ni cubrir las necesidades educativas del vasto territorio, con mucha presencia del analfabetismo y la falta de acceso al Sistema educativo.

Dada la carencia de investigación científica y pedagógica propia, los planes se basaron en modelos educativos extranjeros, como el lancasteriano, el pestalozziano, y la Escuela Nueva, puestos a circular sin diagnóstico y sin recontextualización en el territorio, para ser, en parte, ineficaces, ante la continuidad de la instrucción dogmática, vertical y memorística, con disciplina, castigo y vigilancia como mecanismos de control y atención a la moral, lo cual favoreció la instrumentalización política de la educación para el trabajo, como medio de desarrollo y progreso, lo que reproducjo las desigualdades de clase, etnia y género, que hoy día persisten. Por lo mismo, se debe entender que “El desafío más importante para el futuro de las reformas educativas es la mayor densidad pedagógica que deben tener” (Tedesco, 2001, p. 60, citado en González, 2005, p. 631), lo cual, a diferencia de los planes de gobierno del siglo XIX, posibilitará un verdadero cambio de paradigma educativo en el país.