INTRODUCCIÓN

Analizar las políticas públicas de convivencia escolar colombianas requiere partir de precisiones conceptuales. Por política pública se entiende el conjunto de decisiones, objetivos y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que, en un momento determinado, los ciudadanos y sus dirigentes consideran prioritarios. ² La forma como se define el fenómeno determina la formulación y adopción de alternativas. Desde este punto de vista, la política educativa corresponde a los modos como se diseñan estrategias para garantizar el derecho a la educación consignado en la Constitución de 1991. ³ Más específicamente, las políticas de convivencia escolar se entienden como las acciones, decisiones y omisiones que se generan en el espacio público para responder a los problemas sociales que supone la coexistencia entre los actores de la comunidad educativa. ⁴

Ahora bien, ¿qué entiende el gobierno colombiano por convivencia escolar? El Ministerio de Educación Nacional (MEN) la define como “la acción de vivir en compañía de otras personas en el contexto escolar de manera pacífica y armónica. Se refiere al conjunto de relaciones que ocurren entre las personas que hacen parte de la comunidad educativa”. ⁵ El concepto se centra en la relación interpersonal y, de acuerdo con Fierro y Carvajal,⁶ sería reduccionista si no considera la gestión en todos sus ámbitos: el trabajo y la participación en el aula, así como, también, la organización escolar.

La convivencia escolar, en su acepción más amplia, la darían tres ámbitos: 1) el pedagógico y curricular, 2) el organizativo/administrativo y 3) el socio-comunitario.⁷ El primero remite a las prácticas docentes en su manejo de aspectos didácticos relativos a la planeación, desarrollo curricular y prácticas de enseñanza orientadas a la construcción de aprendizajes. El segundo tiene que ver con las prácticas directivas involucradas en los procesos de gestión institucional para la construcción de un proyecto educativo escolar. El tercero se orienta a establecer vínculos con los padres de familia, la comunidad externa en la que se sitúa la escuela y, también, otras dependencias e instancias de apoyo. A su vez, cada uno de los ámbitos se desarrolla a partir de tres dimensiones: la inclusión, la equidad y la participación y manejo de conflictos.⁸

Los ámbitos y las dimensiones de la vida compartida expuestos en Carvajal y Fierro⁹ integran los enfoques de la convivencia escolar: 1) como estudio del clima, la violencia o su prevención; 2) educación para la ciudadanía; 3) la paz; 4) los derechos humanos; 5) el desarrollo moral y la formación en valores. El Estado de Colombia, desde la definición que da el MEN,¹⁰ le apuesta al enfoque de educación para la paz y los derechos humanos en la medida en que posibilita reconocer la forma como construye ciudadanos respetuosos de la ley, capaces de resolver sus conflictos de manera adecuada, sin recurrir a la violencia. ¹¹

En este trabajo, se detallan las políticas de convivencia escolar colombianas en el contexto de Latinoamérica, para reflexionar según las cosmovisiones que lo inspiran y los aspectos importantes en la mejora de las relaciones interpersonales. El estudio se realiza a partir de la fundamentación jurídica, las alternativas implantadas y los aspectos no considerados en la atención a la problemática.

Metodología

La metodología empleada fue revisión y análisis documental, que consiste en extraer el contenido sustantivo de los textos para interpretarlos y generar construcciones discursivas¹² que resulten en la categorización de las distintas fuentes de información, tales como leyes, decretos, sentencias de la corte constitucional, guías ministeriales, tesis de maestría y artículos de investigación. Más específicamente, entre los documentos relevantes estudiados se encuentran la Constitución Política de 1991, la Ley general de educación 115 de 1994, el Decreto 1860 de 1994, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Ley 1620 de 2013 y su Decreto 1965, así como también la Guía ministerial 49. Las categorías encontradas y desarrolladas fueron las concepciones sobre la convivencia escolar que se expresan en las políticas a partir de la Constitución de 1991, así como, también, los enfoques que orientan a Colombia en el contexto de América Latina. Se encuentra que la normatividad colombiana no desarrolla una perspectiva clara respecto al papel de las familias en la convivencia escolar, a pesar de su función determinante en el aprendizaje de las competencias ciudadanas básicas. Los lineamientos se analizan en su forma de comprender el problema, los propósitos y alternativas planteadas, según los enfoques de comprensión de Morales y López.¹³ En seguida, se desarrolla en detalle el análisis de las categorías.

1. Las Políticas de Convivencia Escolar desde la Constitución colombiana de 1991

En Colombia tienen como fin asumir los principios constitucionales y objetivos misionales enfocados a la formación para el ejercicio de la paz como derecho y deber fundamental. Se parte de la Constitución de 1991 y, por su carácter, tienen que ver con la educación como derecho de la persona y servicio público a prestar de forma eficiente para todos los habitantes del territorio, ¹⁴ con función social orientada a formar en el respeto a los derechos humanos, la paz y la democracia. ¹⁵ Para ello, se ordena la instrucción cívica y el fomento de la participación ciudadana, ¹⁶ el libre desarrollo de la personalidad¹⁷ y el debido proceso, ¹⁸ donde los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás,¹⁹ principios que, además de guiar el currículo, son referentes normativos en los pactos de convivencia.

El interés del Estado en formar para el ejercicio de los derechos y la participación ciudadana se establece como uno de los fines de la educación en la Ley 115 de 1994. El Artículo 5° requiere infundir el respeto a la vida, la paz, la democracia, el pluralismo, la justicia, solidaridad, equidad, así como el ejercicio de la tolerancia y la libertad. Con esto se da a la escuela la tarea de educar para la convivencia y se plantean dos objetivos específicos: desarrollar la personalidad y la capacidad de asumir con responsabilidad y autonomía los derechos y deberes, así como, también, proporcionar una sólida formación ética, moral y la práctica de los derechos humanos. Aunque estos propósitos son misión de todo el sistema, los Artículos 20 y 21 enfatizan en la importancia de la educación básica y, más específicamente, en el ciclo de educación básica primaria, donde se pide fomentar los valores para la convivencia en una sociedad diversa.

En resumen, las políticas de convivencia le asignan a la escuela nada menos que la labor de formar la personalidad a través de la moral, la ética y los valores humanos, propósito que se encomienda de manera especial al ciclo de primaria. Veintiséis años después de formulada la meta, las instituciones educativas parecen tener problemas para cumplir con la tarea; así, por ejemplo, en un estudio desarrollado en la ciudad de Pasto, se encontró que la prevalencia de implicación en bullying fue del 41,9% y para ciberbullying del 18,7%²⁰; por su parte, en una investigación desarrollada en las ciudades de Armenia y Manizales, se encontró que el consumo de drogas dentro del colegio es del 23% y 16,3%, mientras que las agresiones son del 45% y 64% respectivamente;²¹ a su vez, en un diagnóstico desarrollado en la región Caribe, el 59,7% de los docentes reportan que la violencia entre iguales es la forma de resolución de conflictos; más del 70% de los profesores consideraron que se ejerce bullying hacia las personas en situación de discapacidad; el 65% refiere que dentro del colegio se presentan problemas de microtráfico y el 55% afirma conocer situaciones de drogodependencia en los alumnos.²²

A partir de los resultados de las investigaciones, resultaría difícil pensar que las instituciones educativas desarrollan acciones equivocadas o negligentes en lo que a sus propósitos misionales se refiere; más bien, se podría decir que su influencia en la estructuración de la personalidad y de sólidos principios éticos resulta ser parcial. Probablemente un actor determinante se encuentra ausente en la política: se trata de la familia que, si bien es cierto la reconoce la Ley 115 como núcleo fundamental de la sociedad y primer responsable de la educación de los hijos, de forma contradictoria se observa que la misma normativa les limita a ser colaborativas con las instituciones; de esta forma, no responden al rol que realmente tienen como agentes de formación. Ejemplo de ello es el Artículo 7°, donde les requiere matricular en un establecimiento, participar en las asociaciones, informarse sobre el rendimiento, contribuir solidariamente y proporcionarles un ambiente adecuado, que promueva el desarrollo integral. Vale la pena cuestionar: ¿la escuela realmente puede edificar la personalidad de los sujetos o el ambiente familiar logra ser más influyente?

Las responsabilidades de los diferentes actores de la comunidad educativa se consignan en los pactos de convivencia. La Ley 115 demanda a las instituciones educativas de un proyecto²³ y un manual, en el que se definieran los derechos y obligaciones de los estudiantes, ²⁴ se incluyeran las situaciones que afectan la convivencia escolar, el ejercicio de los derechos humanos, los protocolos de atención y las estrategias pedagógicas para socializar los contenidos. ²⁵ El Artículo 17 del Decreto 1860 de 1994 explicita los aspectos que debe de contemplar el reglamento: 1) reglas de higiene y salud pública; 2) criterios de respeto, valoración, compromiso frente a la utilización, conservación de bienes personales y uso colectivo; 3) pautas de comportamiento en relación con el cuidado del medio ambiente escolar; 4) normas de conducta de alumnos y profesores; 5) procedimientos para resolver con oportunidad y justicia los conflictos individuales y colectivos; 6) presentación personal, entre otros.

De igual forma, las orientaciones dadas por la Corte Constitucional son el soporte jurídico de los pactos institucionales.²⁶ Así, por ejemplo, la sentencia T-386 de 1994 manifiesta que no es posible entrar a regular aspectos que de alguna manera afectasen los derechos constitucionales fundamentales de los educandos. La SU-642 de 1998, T-688 de 2005, T-345 de 2008 y T356 de 2013 defienden el derecho al libre desarrollo de la personalidad; T435 de 2002, al debido proceso, que debe contemplar: 1) comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario; 2) formulación de los cargos; 3) el traslado al imputado de todas las pruebas; 4) indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos; 5) el pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes; 6) incorporación de una sanción provisional; 7) posibilidad de que el imputado pueda controvertir las decisiones de las autoridades competentes. Adicionalmente, la jurisprudencia citada sugiere tener en cuenta, para el debido proceso: 1) la edad del infractor y su grado de madurez psicológica; 2) el contexto que rodeó la falta; 3) las condiciones personales y familiares del alumno; 4) la existencia o no de medidas de carácter preventivo; 5) los efectos prácticos que la sanción le traerá al estudiante para su futuro educativo.

El avance de los pactos de convivencia en el ejercicio de derechos ha sido impulsado por el activismo judicial que ha tenido la Corte y no por iniciativa propia de los gobiernos ni mucho menos de las entidades educativas del sector público o privado. ²⁷ Además, se puede decir que las sentencias son los antecedentes de la Ley 1620 de 2013. Al respecto, el Artículo 21 determina que los manuales deben identificar formas alternativas para aprender del error, respetar la diversidad y dirimir los conflictos de manera pacífica. Esto significa que la política buscó la transición del reglamento como dispositivo disciplinario orientado a regular el actuar de los estudiantes,²⁸ para convertirse en una oportunidad pedagógica de educar a los ciudadanos en los valores de la república, tales como la libertad, la democracia y justicia, donde los adultos abandonan relaciones de poder para reconocer a los menores en su dignidad.

La Ley 1620 fortalece el espíritu democrático de gestión de la convivencia a través de la conformación de los Comités nacional, municipal y escolar. Este último es de especial importancia, en tanto tiene a su cargo la ejecución operativa de la política nacional; el Artículo 13 le otorga la función de atender conflictos por solicitud de cualquiera de los miembros de la comunidad educativa, o de oficio, cuando se estime conveniente en procura de evitar perjuicios irremediables. Según esta reglamentación, es el responsable de generar y ejecutar iniciativas a través de los proyectos pedagógicos. De igual manera, determina los componentes de la ruta, al establecer los niveles de promoción, prevención, atención y seguimiento. Cabe decir que el Comité ofrece una visión participativa de la gestión de la convivencia, no como mecanismo punitivo, sino como dirección pedagógica que promueve y potencia el pleno ejercicio del derecho a la paz; para ello, se crean los protocolos de manejo de situaciones, establecidos en el Decreto 1965, de 2013.

El Decreto 1965 discrimina tres tipos de situaciones y, de acuerdo con ello, establece la ruta a seguir de conformidad con los Artículos 42, 43 y 44. Las situaciones tipo I son aquellas referidas a conflictos manejados inadecuadamente y requieren: 1) reunir inmediatamente a las partes involucradas, 2) fijar la forma de solución de manera imparcial, encaminada a buscar la reparación de los daños, 3) realizar el seguimiento del caso y de los compromisos. Las situaciones tipo II tienen que ver con acoso escolar, donde se necesita: 1) garantizar la atención inmediata en salud si hay daños al cuerpo, 2) remitir a las autoridades administrativas para restablecimiento de derechos; 3) adoptar medidas de protección, 4) informar de manera inmediata a los padres o acudientes y 5) generar espacios para que las partes pudieran exponer los hechos. Por su parte, las situaciones tipo III tienen que ver con la incidencia de delitos y se debe tener en cuenta: 1) en casos de daño al cuerpo, se debe garantizar la atención inmediata en salud física y mental, 2) informar a los padres, madres o acudientes, 3) el presidente del Comité de Convivencia pondrá la situación en conocimiento de la policía nacional y 4) se establecen medidas para proteger a la víctima.

La Guía 49, del MEN,²⁹ fundamentada en la Ley 1620 y su Decreto reglamentario, brinda una explicación detallada sobre los pasos a seguir en cada uno de los componentes de la ruta de atención integral. Como actividades de promoción, sugiere: 1) movilización de personas, formas de pensar; 2) formulación de políticas institucionales; 3) desarrollo de iniciativas y proyectos transversales. Como tareas de prevención, propone: 1) identificación de factores de riesgo y protección; 2) construcción de estrategias pedagógicas; 3) comunicación y manejo de información. Por su parte, la atención de situaciones se desarrolla en dos ejes: 1) el seguimiento del establecimiento educativo y 2) el trabajo intersectorial y en casa.

Seis años después de promulgada la Ley 1620, el gobierno colombiano reconoce la complejidad de problemáticas específicas que afectan la convivencia, como la relativa al consumo de sustancias psicoactivas; entonces, adopta la política integral a través de la Resolución 089, de 2019. Específicamente, en lo concerniente al campo de la educación, requiere el fortalecimiento del entorno mediante acciones como el respeto de la diversidad, las pautas de crianza, la construcción de planes o proyectos de vida y la prevención de la deserción escolar. Esto es disminuir imaginarios sociales asociados con el estigma y discriminación de los menores con trastornos mentales o problemas de consumo, a fin de evitar la desescolarización; de igual forma, desarrollar las capacidades de afrontamiento en los estudiantes para rechazar esas sustancias. Lo relevante de la normativa es el reconocimiento de la familia como actor a intervenir y, al respecto, se propone desarrollar habilidades parentales para la supervisión y el cuidado, deslegitimar el ofrecimiento de psicoactivos legales o ilegales a sus hijos en el hogar y fortalecer capacidades para la gestión de riesgos relacionados con el manejo de medicamentos. Así las cosas, en la prevención y atención del consumo de psicoactivos, la normativa establece deberes a la escuela y busca ofrecer derechos a la familia, pero olvida que, una vez detectado el problema en el estudiante, se requiere la aceptación de la dificultad por parte del núcleo, la necesidad de buscar ayuda y, por lo tanto, el compromiso de asegurar la asistencia del menor a los servicios de salud y/o comunitarios que diera lugar. Estos aspectos necesitan explicitarse lo suficiente en el documento, como responsabilidades de la familia.

Para la política estatal, los niveles de prevención y promoción son atribuciones de las instituciones educativas, pero, de nuevo, surge el interrogante: ¿cuál es la función de las familias en la promoción de convivencia y prevención de la violencia en la escuela? El Decreto 1286, de 2005, establece normas sobre la participación de los padres en el mejoramiento de los procesos educativos; en el Artículo 3°, enuncia como sus deberes: cumplir con las obligaciones contraídas en el Manual de Convivencia, contribuir a la construcción de un clima de respeto y tolerancia, así como, también, acompañar el proceso educativo. Estos deberes resultan restringidos, pues les desplazan del protagonismo que en realidad poseen en el desarrollo de los valores ciudadanos y les convierten en un colaborador. Entonces, se trata de una política que considera a la familia un usuario de la prestación del servicio educativo y no como el actor clave, que construye, posibilita u obstaculiza los procesos de convivencia en la escuela. Cabe cuestionar: ¿cuáles son las consecuencias si no cumplen con las obligaciones mínimas? El Decreto 1286 no especifica los modos de llevar a que se cumplieran los compromisos ni establece consecuencias; de ese modo, es un referente legal enfocado en derechos, pero no en responsabilidades. ³⁰ Es más, la Ley 1098, de 2006, Capítulo primero, Artículo 39, refuerza el papel de la familia como garante del acceso al sistema escolar y colaborador con la escuela. De esa forma, se relega al principal agente formador, transmisor de capitales sociales, culturales y simbólicos, ³¹ ejemplo y modelo de comportamiento para los niños, donde se los introduce en el mundo de las personas y las relaciones, ³² primer espacio de socialización creador de las concepciones y explicaciones acerca de la convivencia y el ejercicio de los derechos. ³³

En un intento por reconocer la importancia de la educación familiar, la Ley 1404, de 2010, crea la Escuela de padres y madres; implantar estos proyectos es otro deber de los establecimientos, lo que operativamente está a cargo de los docentes orientadores, pero sin asignar ningún tipo de responsabilidad a las familias, ni siquiera la obligatoriedad de asistir a los encuentros. Este hecho condujo a la realización y cumplimiento de eventos por parte de los establecimientos con ausencia de los acudientes. De alguna forma, se buscó reparar el vacío en los deberes con la Ley 2025, de 2020, que faculta a los planteles para la imposición de sanciones si no se acude a las citaciones, más resulta un desafío idear consecuencias que no entrasen en conflicto con los derechos de los menores ni tampoco implicaran costos de tipo pecuniario.

Probablemente el enfoque desarrollado por la legislación colombiana en lo concerniente a la enseñanza para la promoción de la convivencia proviene de creer que la institución educativa es más competente e idónea para transmitir los valores de la coexistencia que la familia. Esto se aleja de la realidad y deja ver el desconocimiento de la ciencia psicológica, así como la poca experiencia de los autores de las políticas públicas en el ejercicio docente, en tanto las investigaciones de García,³⁴ Quiñones y Valencia,³⁵ Salas y Cómbita,³⁶ muestran que las condiciones específicas del ambiente familiar predisponen al individuo para la sana convivencia, en contextos como: estilos de crianza adecuados, el ejercicio de la autoridad, los límites, la libertad, la comprensión de los cambios que sufren los hijos, el desarrollo de recursos de apoyo, el aprendizaje de valores, habilidades de resolución de conflictos, la aceptación de sí mismo y de los demás, la promoción de una representación de la violencia que ayude a prevenirla.

De otro lado, en lo referente a la atención para la convivencia, la Guía ministerial 49³⁷ ofrece una visión del conflicto renovada, no desde la perspectiva sancionatoria, sino como oportunidad para que todas las personas que conforman la comunidad educativa utilizaran el diálogo para transformar las relaciones, el pensamiento crítico como mecanismo para entender lo que ocurre, la capacidad para ponerse en los zapatos de la otra persona como forma de reconocerse y la concertación para salvar las diferencias.

Así las cosas, según el gobierno, la aparición del conflicto es una situación que se caracteriza por la incompatibilidad real o percibida entre los intereses de una o varias personas,³⁸ que puede manifestarse mediante conversaciones, diálogos, discusiones, altercados, enfrentamientos o riñas. La Guía 49 refiere que pueden manejarse constructivamente por medio del diálogo, la negociación o la mediación. A esta última se la entiende como el proceso de resolución de conflictos en el que las partes enfrentadas acuden voluntariamente a una tercera persona, llamada mediador o mediadora, con el fin de llegar a un acuerdo que sea satisfactorio. ³⁹

Si bien, la Guía 49 sugiere el empleo de la mediación en las situaciones tipo I, no es lo suficientemente aprovechada en el sistema de educación colombiano de básica y media, puesto que el país no cuenta con una ley reglamentaria ni existen políticas claras para implementar un programa nacional, como ocurre en otros países de Latinoamérica, tal como el caso de Argentina, con la Ley 3055, de 2009. Pese a que este es un punto para mejorar en la política educativa colombiana, es claro que los documentos oficiales a partir del año 2013 sugieren un cambio de paradigma en los reglamentos de las instituciones educativas, que evidencia la resignificación del conflicto como oportunidad de aprendizaje, lo cual es coherente con la investigación psicológica sustentada en autores como Torrego,⁴⁰ Jares, ⁴¹ Zambrano⁴² y Ortega et al. ⁴³

Por otra parte, las políticas públicas de convivencia escolar en Colombia no se limitan a la estructuración de reglamentos o la definición de protocolos. Es importante el recurso humano encargado de la gestión de la convivencia. Desde 1994, el Decreto 1860, Artículo 40, reglamenta los objetivos del servicio de orientación, que trabaja en pro del pleno desarrollo de la personalidad de los educandos en cuanto a la toma de decisiones personales, identificación de aptitudes e intereses, solución de conflictos y problemas individuales, familiares y grupales, participación en la vida académica, social y comunitaria, y desarrollo de valores relativos a la formación personal, que trata el Artículo 92 de la Ley 115.

El Artículo 32, de la Ley 1620, adiciona funciones a la orientación escolar respecto a la convivencia, que consisten en identificar factores de riesgo, registrar en el sistema los casos de acoso o vulneración de derechos, participar en el proceso de acompañamiento, así como de la evaluación de los resultados, actuar como agentes de enlace a las entidades según la ruta de atención integral, participar en los planes individuales y grupales de intervención, seguir los protocolos establecidos, apoyar al Comité escolar y documentar los casos, participar en la construcción, redacción, socialización e implementación del Manual de Convivencia y de los proyectos pedagógicos, involucrar a las familias a través de la Escuela de padres.

A modo de resumen y a fin de presentar con claridad la evolución de las políticas de convivencia escolar desde la Constitución de 1991, se realiza el cuadro tipológico, que incluye las principales normas, jurisprudencia y lineamientos ministeriales, así como, también, la síntesis de los avances y consideraciones.

2. Enfoques de las Políticas de Convivencia Escolar colombianas en el contexto de América Latina

Si bien definir la convivencia escolar representa una tarea de alta complejidad, por cuanto aún es objeto de construcción, ⁴⁶ en los Estados de América Latina parecen existir consensos en torno a su acepción. Por ejemplo, los Ministerios de Educación de Colombia⁴⁷, Chile⁴⁸ y Perú⁴⁹ la definen como el conjunto de relaciones interpersonales que dan forma a una comunidad educativa y se construyen de modo colectivo y cotidiano en corresponsabilidad. En especial, Colombia y Perú equiparan la convivencia al ejercicio de los derechos humanos, la armonía y el desarrollo integral de los estudiantes. Por su parte, el Ministerio de Educación de Chile⁵⁰ amplía el espectro, al dejar en claro que este concepto no se reduce a los elementos prosociales, pero tampoco a la violencia o a las agresiones. Por lo tanto, incluye tanto a las dimensiones saludables como a las no saludables producidas en el lazo social.

Las acepciones de la convivencia propuestas por los gobiernos son coherentes con los avances teóricos de prestigiosos investigadores latinoamericanos; incluso se puede decir que se nutren de los aportes realizados por la academia. Por ejemplo, Carbajal y Fierro⁵¹ argumentan que este concepto tiene un sentido amplio, cuya naturaleza se enfoca a construir paz a partir de prácticas pedagógicas, de gestión inclusiva, equitativa y participativa, que permitieran abordar de forma constructiva los conflictos en los ámbitos de la vida escolar, pedagógico, curricular, organizativo administrativo y socio-comunitario.

La forma como se entiende el objeto orienta las intervenciones de la política pública; esto queda explícito en la legislación de cada país y, a su vez, trae un enfoque de abordaje. En Latinoamérica, se establecen leyes de violencia y convivencia escolar que obedecen a los lineamientos emanados de los organismos internacionales, como el Banco Mundial y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que presionan por resultados medibles. ⁵² Al tomar en cuenta el contexto subyacente, cuatro perspectivas orientan las políticas de convivencia en Latinoamérica: democrática, de seguridad ciudadana, de salud mental infanto-juvenil y managerialista. ⁵³

La perspectiva democrática concibe a la convivencia en la escuela como el cultivo de la vida colectiva, caracterizada por un currículo con énfasis en la paz, la ciudadanía, los derechos humanos, la creación de estructuras de participación y el reconocimiento de la diversidad; ejemplo de esta perspectiva son los lineamientos de Costa Rica, Venezuela y Uruguay. Las estrategias de seguridad ciudadana corresponden a mecanismos de control normativo y punitivo de la conducta de los estudiantes que generan parámetros de disciplina escolar, tal como es el caso de Cuba, República Dominicana, Guatemala y Paraguay. El enfoque de salud mental busca garantizar la implementación de la Convención de los Derechos del Niño respecto a proveer de condiciones para el desarrollo saludable, libres de violencia y discriminación, como ocurre en Honduras, Ecuador y Argentina. Para la concepción managerialista, la convivencia es un estado de disciplina y armonía en la escuela, basado en la gestión institucional racional y estratégica, como es el caso de Perú.⁵⁴

Se puede decir que dos de las perspectivas descritas en Ascorra et al.,⁵⁵ así como, también, en Morales y López,⁵⁶ son análogas a los enfoques encontrados por Carbajal y Fierro, ⁵⁷ de modo tal que la concepción democrática es equivalente a la educación para la ciudadanía y para los derechos humanos; la de salud mental infanto-juvenil a la educación para la paz, el desarrollo moral y la formación en valores. La perspectiva de seguridad ciudadana y managerialista son enfoques no incluidos en Carbajal y Fierro. En seguida, se presentan las políticas de convivencia escolar colombianas, en el contexto de los enfoques agenciados en América Latina.

Colombia muestra una tendencia a la perspectiva democrática, al buscar potenciar las capacidades de los estudiantes para la participación; ya desde 2004 el Ministerio de Educación implementa en el currículo las competencias ciudadanas explicitadas en la Guía ministerial seis;⁵⁸ en 2008, promulga la Guía educación para la sexualidad,⁵⁹ inspirada en la igualdad de género, así como, también, en la vivencia de los derechos sexuales y reproductivos; en 2013, la Ley 1620 crea el Comité de Convivencia escolar para generar representación de todos los actores educativos, de ahí que los Manuales de Convivencia usualmente reglamentan prácticas concertadas para la aplicación de estímulos, como, también, de medidas correctivas. Entonces, Colombia parte de un enfoque de derechos, pero también asume elementos propios de seguridad ciudadana, en tanto la autonomía institucional dada por la Ley 115 otorga la facultad para establecer pactos, que incluyen los deberes y las sanciones por no cumplimiento, siempre que se tengan en cuenta los principios constitucionales del debido proceso, defensa y educación. ⁶⁰

Ahora bien, dentro del modelo que orienta la política de convivencia escolar colombiana, se inserta la influencia del enfoque de salud mental. Así, por ejemplo, la Ley de infancia y adolescencia traza un marco de referencia esencialmente pedagógico, constructivo y no sancionatorio, de tal manera que las situaciones tipo II y III debe atenderlas el sistema salud y es responsabilidad de los establecimientos realizar el respectivo reporte, tal como lo establece el Decreto 1965, de 2013. De esa forma, se teje la articulación interinstitucional, donde los niveles de promoción y prevención los desarrollan las instituciones educativas a través de iniciativas enmarcadas en los proyectos transversales; por su parte, los niveles de atención y seguimiento demandan al sector salud la intervención del caso. Si bien el protocolo requiere convocar a Comité en las situaciones tipo II y III, las disposiciones legales no son lo suficientemente claras sobre las acciones a tomar para la gestión de la seguridad institucional,⁶¹ más aún cuando la escuela debe darse su propia organización e involucrar la participación de los distintos estamentos, como son los alumnos, docentes, directivos y padres y madres de familia.

Por último, según Morales y López,⁶² la concepción managerialista es la más ecléctica de las cuatro y propone como ejemplo a Colombia, que implementó la certificación de calidad de los establecimientos con base en la evaluación de ítems de convivencia escolar. Es probable que este sistema fuese parte de la política, pero no es suficiente para definirlo dentro de dicha corriente; una lectura más detallada devela que desde la Constitución de 1991 se visualiza la función de la educación para la vida en sociedad desde los principios de la república, como participación, libertad, justicia y dignidad. Por lo tanto, el enfoque democrático inspira la política de convivencia escolar colombiana.

Conclusiones

Así, las políticas públicas de convivencia en Colombia parten de la educación como derecho fundamental de los niños, ⁶³ con el objeto de formar la personalidad a través de una sólida enseñanza ética y moral que se imparte en las instituciones educativas y con especial énfasis en el ciclo de educación básica primaria.⁶⁴ Para ello, se requiere de un proyecto, como, también, de un manual que, debido al avance de la jurisprudencia, el actuar de la Corte Constitucional y mediante la Ley 1620 y su Decreto reglamentario incorpora la ruta de atención como parte fundamental. Los propósitos y modos de atender la problemática parten de la concepción democrática, derechos humanos y educación para la paz, donde se atienden situaciones específicas desde el sistema de salud como parte del disfrute de derechos; los lineamientos ofrecen, también, la posibilidad de adoptar medidas correspondientes a la visión de seguridad ciudadana (a través de las sanciones) y managerialista en el sistema de acreditación de calidad.

Al respecto, Bocanegra y Herrera⁶⁵ aseguran que la política de convivencia, en el plano teórico, responde al requerimiento del sector educativo para atender el creciente fenómeno de violencia al interior de los establecimientos y, en algunos casos, los resultados son los procesos de ajuste en los manuales e incluso el impacto sobre el currículo y el proyecto educativo; sin embargo, “en la mayoría de las instituciones no se ha pasado de un ejercicio formal que no ha tenido ningún impacto”.⁶⁶ Con todo, la Ley 1620 representa un referente para los programas de mejoramiento, bien por iniciativa de cada establecimiento, bien por desarrollo teórico de los académicos. Ejemplo de ello son las investigaciones de Guerrero y Cepeda, ⁶⁷ quienes parten de la fundamentación jurídica para proponer estrategias que facilitasen la reinserción de estudiantes desplazados por la violencia al sistema educativo urbano. También, el texto de Castellanos y Pérez, ⁶⁸ quienes, motivados en el espíritu pedagógico de la norma, reafirman la importancia de implementar estrategias de gestión pacífica de conflictos en las aulas a través de la mediación.

Como producto de mi experiencia laboral en instituciones educativas, se observa que, en la práctica, los docentes orientadores y coordinadores se enfocan más en las actividades de atención y seguimiento que en la promoción y prevención. Estas actividades usualmente se intencionan desde el método sanción y mecanismo del debido proceso posterior a todo un proceso de diálogo y firmas de compromisos.⁶⁹ Así las cosas, el abordaje de la convivencia realizado por las instituciones educativas se mantiene intacto pese a la evolución de las distintas reformas, que exigen el desarrollo de proyectos, programas y estrategias sin que el Ministerio de Educación garantizara los recursos financieros y de talento humano para este propósito.⁷⁰

La tendencia a la aplicación del método sanción y, en menor medida, al despliegue de proyectos de prevención y promoción (hechos que caracterizan un régimen autoritario escolar), probablemente se relaciona con las condiciones laborales que las autoridades públicas establecen, en especial las alusivas al Decreto 1850 de 2002 y a las relaciones técnicas docente, orientador y directivo por número de estudiantes, circunstancias que dificultan las labores grupales, focalizadas o personalizadas, requeridas en el fortalecimiento de la convivencia. También, a causa del número de situaciones que diariamente se presentan, que no se desligan de las condiciones sociales que lo determinan, en ese sentido los desarrollos jurídicos son insuficientes si no se atiende la problemática socioeconómica y de seguridad que afrontan los estudiantes y sus familias,⁷¹ así como, también, si las leyes no se soportan en recursos financieros que den lugar a su cumplimiento.

Aún falta claridad en la norma y en los lineamientos ministeriales respecto a las estrategias para prevenir, atender la violencia en las escuelas y promover la convivencia desde los ejes de gestión institucional que proponen Fierro⁷² y Chaparro y Mora⁷³. Entonces, las instituciones deben ir más allá de la Guía ministerial 34⁷⁴ para realizar su autoevaluación y cuestionar la forma como se reconocen y atienden las necesidades de las otras personas, se valora la diversidad, se genera participación, se promueve el diálogo, se desarrolla un trato respetuoso y considerado.⁷⁵

Más específicamente, supone focalizar esfuerzos de los establecimientos en el desarrollo de programas, no como emprendimientos exclusivos de los orientadores o coordinadores, sino como políticas institucionales que abordasen la complejidad del fenómeno como sistema. Dicho en otras palabras, se pretende generar un verdadero trabajo en equipo y por proyectos, pero, primero, se necesita deconstruir las dinámicas organizacionales que tradicionalmente generan división y sectores, que se manifiestan en docentes exclusivos del área académica, aquellos dedicados a la formación para el trabajo, el rector entregado por completo a la dimensión administrativofinanciera y el orientador como único responsable de ejecutar la ruta de atención. El resultado del mecanicismo con el que funcionan las instituciones educativas poco aporta a la disminución de la incidencia de situaciones que por protocolo deben remitirse a entidades de salud o a Bienestar Familiar (ICBF), según fuese el caso. Tal como lo exponen Bocanegra y Herrera,⁷⁶ el problema consiste en que se genera sobresaturación y, con ello, dificultades para la prestación de servicios en salud, demoras en la programación de citas por falta de agenda, igual ocurre en ICBF, donde el número de casos desborda las capacidades y se dificulta la oportuna intervención y apoyo para los estudiantes.

De otro lado, resulta preocupante cómo las políticas de convivencia escolar en Colombia descuidan el papel de las familias en el conflicto y se relega su rol al de acompañantes de las instituciones. Si bien se reconoce como núcleo fundamental de la sociedad, de forma contradictoria no se dejan explícitos los medios para llevarla a que cumpliera con su deber como principal agente de formación educativa. ⁷⁷ Más aún si se tiene en cuenta que moldea el desarrollo del niño; es el lugar donde se aprenden los valores, cuyas relaciones influirán en los modos de solucionar los conflictos. ⁷⁸ Por lo tanto, es conveniente revisar los mensajes que envían los padres a sus hijos en lo concerniente a los métodos para responder a la afrenta. Si los padres son referentes en el desarrollo de los menores, es menester de la legislación y las políticas educativas abordar el rol de la familia en la promoción de la convivencia escolar.

Las reflexiones consignadas en este artículo conducen a proponer futuras líneas de investigación asociadas con: 1) diagnóstico de la convivencia escolar resultado de las diferentes reformas educativas; 2) estudio de la aplicación concreta de las políticas de convivencia en los planteles educativos para analizar las carencias de la normativa y del propio centro en la implementación; 3) análisis de la política para identificar si se diseña y construye colectivamente, así como, también, evaluar hasta dónde los maestros han sido partícipes activos y conscientes de la transformación democrática de las relaciones entre la familia, el alumnado y la escuela. Esto se necesita en tanto los actores escolares no son pizarras en blanco, sino sistemas que operan desde su propia lógica y autonomía; de ahí la imposibilidad de intentar cambios desde un paradigma impositivo.⁷⁹

Fuentes


Congreso de la República de Colombia. Ley 115 de febrero 8 de 1994

Congreso de la República de Colombia. Ley 115 de febrero 8 de 1994.

Congreso de la República. Ley 1098 de 2006 (noviembre 8).

Congreso de la República. Ley 1404 de 2010, (julio 27). Diario Oficial, año 145. No. 47783. (2010).

Congreso de la República. Ley 1620 de 2013 (marzo 20).

Congreso de Colombia. Ley No 2025 23 Jul 2020.

Corte Constitucional de Colombia. Sentencia t-386-1994. Límites del Reglamento educativo, http://www. corteconstitucional.gov.co/relatoria/1994/t-386- 94.htm

Corte Constitucional de Colombia. Sentencia de unificación 642/98 Derecho al libre desarrollo de los niños, http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/SU642-98.htm

Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-435/02 Derecho al debido proceso, http://www.corteconstitucional. gov.co/relatoria/2002/t-435-02.htm

Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-688/05 Manual de Convivencia no puede vulnerar derechos constitucionales, http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2005/T-688-05.htm

Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-345/08 Derecho al libre desarrollo de la personalidad, http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/T345-08.htm

Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-356/13 Derecho al libre desarrollo de la personalidad, http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2013/T356-13.htm

Ministerio de Salud y Protección Social. Resolución 089 de 2019 (16 Ene 2019).

Presidencia de la República de Colombia. Decreto 1860 de agosto 3 de 1994.

Presidencia de la República. Decreto 1850 de agosto 13 de 2002.

Presidencia de la República. Decreto No. 1286 (27 Abr 2005).

Presidencia de la República. Decreto 1965 de 2013 (octubre 07).